关于集体土地征收中“责令交出土地决定”的法律问题解析
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发布时间：2021-05-16
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作者：北斗星
违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
我国《土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据该条规定作出的“责令交出土地”决定，是目前征地拆迁领域中市、县级国有土地部门取得被征地拆迁人占有之土地最常用的行政手段。
一、关于决定主体的问题
根据《实施条例》第四十五条规定精神，作出责令交出土地相关行政决定的行政主体是“县级以上人民政府土地行政主管部门”，主要是指县、市、省国土资源局(或土地管理局)，乡级政府的土地管理所等派出机构等机关明显是不适格的。实践中，部分地方以乡级政府的土地管理所等派出机构、城市管理局、综合执法局、城建部门、规划部门、甚至成立的某某拆迁指挥部等临时机构乃至于房地产开发公司的名义作出“责令交出土地”决定，存在行政主体不适格的问题。
由于《实施条例》第四十五条没有赋予“县级以上人民政府土地行政主管部门”对于被征地拆迁人“拒不交出土地的”强制执行权，“县级以上人民政府土地行政主管部门”属于《行政强制法》第53条规定的“没有行政强制执行权的行政机关”。根据《实施条例》第45条关于“…拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”、《行政强制法》第53条关于“没有行政强制执行权的行政机关可以…依照本章规定申请人民法院强制执行”以及法释[2000]8号《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第87条第1款关于“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理”的规定，即便该等部门有权作出“责令交出土地”决定，但对于该等决定的执行，也只能申请人民法院强制执行，而不能由其自决自执。在申请人民法院强制执行时，由于该等执行的依据，只能是“县级以上人民政府土地行政主管部门”作出的“责令交出土地”决定。故在此便有一个行政强制行为合法性的司法审查问题，当然这也是作出“责令交出土地”这一决定的前提条件所需要探讨的问题。
二、关于决定前提条件的问题
法释[2011]20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(以下简称《若干规定》)第十四条第一款规定，“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：
(一)征收土地方案已经有权机关依法批准；
(二)市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；
(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由
(四)符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”
三、关于责令交出时限的问题
在县级以上人民政府土地行政主管部门依法作出“责令交出土地”决定后，被征地拆迁人自行交出土地的期限应如何掌握，是一个现实而具体的问题 《若干解释》第八十八条规定，“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”
《行政强制法》第五十三条规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”在此“180日”和“三个月”系不同规定，在2012年1月1日《行政强制法》施行后，应当遵循“三个月”的申请期限；对于县级以上人民政府土地行政主管部门于“三个月”申请期限届满后再行向人民法院申请执行的，则可按照《若干解释》第八十八条规定“逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”之规定处理。
四、关于责令交出土地行政强制程序的问题
关于“责令交出土地行政强制程序”的问题，《土地管理法》、《实施条例》、《若干规定》等法律法规以及司法解释未置明文。这里有两个关键问题需要明确：一是催告前置程序；二是强制执行主体。 关于催告前置程序问题，《行政强制法》第五十四条规定，“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”
根据这一规定，县级以上人民政府土地管理部门向人民法院申请强制执行前，必须先履行催告前置程序，只有经向被征地拆迁人发出催告书，并自送达之日起10日后被征地拆迁人没有履行主动交出土地义务的，该土地管理部门方可向人民法院申请强制执行。 关于强制执行主体问题，司法实践中，人民法院一般会参照《申请执行规定》第九条规定，即交由“市、县级人民政府组织实施”，对于该等做法，最高人民法院也给予了充分肯定。尽管人民法院给出的理由是基于“裁执分离”的司法改革基本方向，但该等理由显然是不充足的，有推卸司法职责和减轻受案压力之嫌。
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